Geschichte, nationale und internationale Aktualität haben dieses Jahr erneut die Notwendigkeit zur Klarstellung unserer Erwartungen an die Sicherheitspolitik unseren souveränen, demokratischen Rechtsstaates aufgezeigt, der sich in seiner Außendarstellung als aktiver und nützlicher Verfechter des wirksamen Multilateralismus beschreibt. Die umfängliche Ausübung unserer Souveränität und die Unterstützung einer multilateralen Ordnung verlangen ein Mindestmaß an sicherheitspolitischer Haltung und eine angemessene Übernahme von Verantwortung.

Das Gedenken an den deutschen Überfall auf Polen vor 80 Jahren hat den Nutzen des europäischen Einigungsprozesses zur Befriedung des Kontinents verdeutlicht. Zur erfolgreichen Weiterführung dieses Prozesses bedarf es jedoch Antworten zu grundsätzlichen Fragen, etwa zu einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik.

Verteidigungspolitik spielt in der öffentlichen Wahrnehmung Luxemburgs generell keine bestimmende Rolle, glücklicherweise möchte man sagen. Die diesjährigen Feierlichkeiten zum 75. Jahrestag der alliierten Landung in der Normandie und zur Befreiung Luxemburgs haben uns aber in Erinnerung gerufen, dass die Wiederherstellung von Frieden und Grundrechten einen hohen Preis fordern kann – Anlass genug, dieses Politikfeld ernsthaft, besonnen und sachlich anzugehen. Bis 2020 wird unsere Verteidigung überdies über eine Reihe von Mitteln verfügen, die einen durchaus nützlichen Beitrag zu europäischen Fähigkeiten darstellen könnten. Steigende Verteidigungsausgaben könnten ihrerseits der Unterstützung politischer Ziele dienen, die es deutlicher zu definieren gilt.

Politische Festlegungen zu Sinn und Zweck nationaler Verteidigungspolitik sind daher eine unabdingbare Voraussetzung für zielgerichtetes, präventives und nachhaltiges Handeln im Rahmen einer abgestimmten Gesamtpolitik der Regierung, die bereichsübergreifend alle Werkzeuge der Diplomatie oder der Entwicklungshilfe einsetzt, aber auch Wirtschafts-, Industrie- und Standortpolitik einbezieht.

Staaten verfolgen Interessen. Die weitreichenden Verflechtungen staatlicher Interessen im Zeitalter der Globalisierung verlangen politische Weitsicht und ein nachhaltiges, von ethischen Prinzipien und moralischen Werten geleitetes Handeln sowie klare Prioritäten. Im Sinne exekutiver Rechenschaftspflicht gilt es also, Interessen, Ziele, Prioritäten und Prinzipien so zu definieren, dass staatliches Handeln vorhersehbar, gesellschaftlich vertretbar und auch im Nachhinein nachvollziehbar ist. Nicht zuletzt erinnert uns das tragische Unglück im Munitionslager auf Waldhof daran, dass der Staat den Ausführenden seiner Sicherheitspolitik höchste Opfer abverlangen kann.

Geographie und Geschichte sind prägende Elemente einer Sicherheitspolitik. Seine Nachbarn kann sich ein Staat nicht aussuchen, er muss mit ihnen klarkommen und aus Erfahrungen im gemeinsamen Umgang entscheiden, wie er seine fundamentalen Interessen wahren möchte. Dass eine von Garantiemächten abgesicherte Neutralität dazu alleine nicht ausreicht, musste Luxemburg am Ende des Ersten Weltkrieges erfahren, als seine Existenz als souveräner Staat zur Disposition stand, als Verhandlungsmasse zwischen Ländern, denen wir heute als Partner auf Augenhöhe begegnen. Das wurde unter anderem dadurch ermöglicht, dass sich Luxemburg als Gründungsmitglied an denjenigen Strukturen beteiligte, die die transatlantische Sicherheit nun seit mehr als 70 Jahren gewährleisten und die den europäischen Einigungsprozess als Friedensprojekt vorantrieben. Die Aufgabe der Neutralität nach 1945 ging einher mit der Übernahme von Pflichten und einer aktiven, mitgestaltenden Rolle innerhalb dieser Strukturen. Die Attraktivität eines gemeinsamen Sicherheitsraums und die wirtschaftlichen Vorteile der europäischen Einigung sind Grundsteine des gemeinsamen Erfolgs von EU und NATO – und des Aufstiegs unseres Heimatlandes. Jenseits politischer Nebelkerzen und wohlmeinender Sonntagsreden ist es also vernünftig, über eigene sicherpolitische Zielsetzungen zur Absicherung unseres souveränen und demokratischen Rechtsstaates ernsthaft nachzudenken.

Die Sinnfrage ist eine der politischen Standortbestimmung und der Überzeugungen. Der Aufbau einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik stellt einen weiteren signifikanten Schritt im europäischen Einigungsprozess dar. Die 2017 veröffentlichten Leitlinien unserer Verteidigung[i] kann man als Ausdruck des Willens zu einer größeren nationalen Teilhabe an einer europäischen Gesamtverantwortung verstehen: Eine luxemburgische Verteidigung, die den Erfordernissen des Aufbaus einer europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) entspricht, im Einklang mit einem angemessenen und verhältnismäßigen Beitrag zur transatlantischen Bündnisverteidigung – wobei „angemessen“ politischer Deutung bedarf[ii].

Welchen nachhaltigen Nutzen könnte Luxemburg denn aus einer von strategischen Zielen geleiteten Verteidigungspolitik ziehen? Wie könnte sie konkret verwirklicht werden? Was wären die Auswirkungen auf Wesen und Struktur der bestehenden Armee? Mit welchen finanziellen und materiellen Mitteln möchten wir unsere Verteidigung ausstatten, damit sie im Rahmen einer abgestimmten Gesamtpolitik auf angemessene Art internationalen Verpflichtungen und nationalen Vorstellungen gerecht wird?

Die praktische Relevanz eines sicherheitspolitisch aktiven Europas muss sich in seiner Handlungsfähigkeit gegenüber Risiken ausdrücken. Vertrauen gegenüber Institutionen erwächst aus spürbar positiven Auswirkungen ihres Handelns. Der Nutzen des europäischen Projekts muss individuell erfahrbar sein, damit aus individueller Überzeugung demokratische Legitimität  entsteht. Ein Europa, das den Menschen dient, indem es Freiheiten garantiert und Standards setzt in vielfältigen Bereichen wie Soziales, Gesundheit, Produktqualität und Sicherheit, Dienstleistungen und fairer Wettbewerb, sollte auch in der entstehenden ESVP die Notwendigkeit und den praktischen Nutzen gemeinsamen Vorgehens betonen, etwa innerhalb der 2017 gestarteten Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit[iii], die das Vorlegen von nationalen Umsetzungsplänen verlangt.

Der Erhalt der transatlantischen Sicherheitspartnerschaft hat einen Preis. Seit längerem fordern US- Präsidenten, dass Europa seinen angemessenen Anteil an der Last der gemeinsamen Sicherheit trägt. Nordamerika hat seinerseits keine andere Wahl, als sich dem Pazifikraum stärker zuzuwenden und sich den Herausforderungen aufstrebender Anrainer wie China zu stellen. Europäische Anstrengungen sind daher notwendig, um eine starke transatlantische Partnerschaft zu erhalten, spezifisch europäische Herausforderungen selbständig anzugehen, aber auch, um die Beziehung zu unserem kontinentalen Nachbarn Russland in gegenseitigem Interesse zu verbessern.

Der „wirksame Multilateralismus“, auf den wir uns gerne als bevorzugte außenpolitische Verhaltensnorm berufen, heißt im Grunde nichts anderes, dass souveräne Staaten einen gesitteten Umgang untereinander auf der Basis von Werten und anerkannten Regeln pflegen sollten. Damit er wirken kann, braucht es ausreichend Mittel. Regionale und globale Herausforderungen bedürfen internationaler und bereichsübergreifender Ansätze zu ihrer nachhaltigen Lösung. Um die ganze Bandbreite der benötigten Mittel auf effiziente Weise aufzustellen und einzusetzen, ist multinationale Zusammenarbeit und Lastenverteilung daher naheliegend.

Souveränität entsteht durch Anerkennung innerhalb einer Gemeinschaft. Souveränität ohne Handlungsfähigkeit, insbesondere in der Sicherheitspolitik, ist jedoch nur von begrenztem Nutzen. Multilaterale Zusammenarbeit ermöglicht es, gemeinsam handlungsfähig zu sein, anstatt auf sich gestellt zur Tatenlosigkeit verurteilt zu bleiben. Wenn Staaten Mittel vergemeinschaften, etwa um Einsparungen bei Anschaffung und Nutzung von militärischen Fähigkeiten zu erzielen oder um kostspielige Überschneidungen zu vermeiden, wenn sie multinationale Entscheidungsstrukturen schaffen und ihre nationale Politik innerhalb dieser Strukturen abstimmen, teilen sie gewissermaßen Souveränität. Dies kann nur unter gleichgesinnten Staaten mit ähnlich gelagerten Interessen funktionieren, damit sie innerhalb gemeinsamer Entscheidungsprozesse in Einsatzfragen auch beschlussfähig bleiben.

Souveränität ist also mehr als das Recht zur Nische oder zur abweichenden Meinung. Der Erhalt der multilateralen Ordnung verlangt einen umsichtigen Umgang der Staaten mit ihrer Souveränität. Die Pflege eines schützenden Regelwerks und das Mitspracherecht bedingen das Einhalten von Pflichten und Vereinbarungen. Die Glaubwürdigkeit offizieller Bekenntnisse zum Multilateralismus hängt entscheidend von der Bereitwilligkeit der Staaten ab, regelbasiertes, solidarisches Verhalten sowie Einigkeit sichtbar zu praktizieren: in der Abstimmung mit den Nachbarn, im Gebaren innerhalb von Organisationen und Bündnissen bis hin zur Vertragstreue innerhalb von globalen Vereinbarungen wie beispielsweise zum Klimaschutz. Man sollte also wissen, wo man steht. Dauerhaftes Ausscheren aus Verpflichtungen richtet langfristig Schaden auch in anderen Politikbereichen an. Durch sicherheitspolitisches Trittbrettfahren liefen wir Gefahr, nicht mehr als nützliche Unterstützer des wirksamen Multilateralismus wahrgenommen zu werden. Den Verfechtern erstarkender nationaler Egoismen somit Vorschub zu leisten und zur Schwächung des Multilateralismus beizutragen wäre wohl eher nicht im Interesse des „kleinen“ Luxemburgs.

Militärische Fähigkeiten sind dazu bestimmt, eine militärische Wirkung zu erzielen. Am Ende einer militärischen Wirkungskette steht das Potenzial zu politisch legitimierter Gewaltausübung, als letzte Eskalationsstufe politischen Drucks. Planungen zu militärischen Einsätzen durchlaufen in EU und NATO komplexe politisch-militärische Entscheidungsprozesse, die einstimmige Beschlüsse erfordern. Die Verantwortung gemeinsam getroffener Entscheidungen wird solidarisch getragen. Auch wenn Luxemburg sich auf unterstützende Fähigkeiten beschränkt, kann es sich innerhalb einer multinationalen Wirkungskette daher nicht aus der moralischen Gesamtverantwortung herauslösen.

Die multinationale Lastenverteilung umfasst drei Bereiche: den eigentlichen Verteidigungshaushalt, die effektiv nutzbaren Fähigkeiten und die Teilnahme an Einsätzen. Zu dem, was unter verhältnismäßigen Beiträgen zu verstehen ist, gibt es hinreichend Kriterien und politische Vereinbarungen. Ich erlaube mir, dies hier auszusparen, und einfach zur eigenen Meinungsbildung auf Quellen zu verweisen.

Unsere Armee leistet einen durchaus verhältnismäßigen Beitrag zu multinationalen Einsätzen.

Als Bezugsgröße für die Verteidigungsausgaben gilt gemeinhin das Bruttoinlandsprodukt (BIP). Luxemburg gibt etwa 0,6% seines BIP für Verteidigung aus[iv]. Die deutschen Ausgaben[v] entsprechen zum Vergleich mehr als 1,3% des BIP. Die jährliche NATO-Übersicht[vi] liefert einen Gesamtüberblick. Vergleicht man die Zahlen, so stellt man fest, dass das luxemburgische BIP höher ausfällt als das von neun anderen NATO-Alliierten, während unsere Anstrengungen die verhältnismäßig geringsten sind, Island ausgenommen, da es keine Streitkräfte besitzt. Gleichzeitig zählt Luxemburg zu den größten finanziellen Nutznießern der europäischen Einigung und innerhalb der NATO.

Die interessante Frage lautet daher nicht, inwiefern Luxemburg internationalem Druck zu höheren Ausgaben nachgeben sollte, sondern, ob es mit steigenden Mitteln und Beteiligungen an gemeinsamen Fähigkeiten und europäischen Vorhaben nicht glaubhafter im Sinne seiner Prinzipien an der Gestaltung europäischer Sicherheitspolitik teilnehmen kann. Die Frage lässt sich bejahen, sofern wir bereit sind, den vorrangigen Daseinszweck militärischer Fähigkeiten anzuerkennen und unsere nationalen Fähigkeiten als Teile einer multinationalen Wirkungskette zu verstehen. Verlässlichkeit gegenüber unseren Partnern hinsichtlich der effektiven Verfügbarkeit unserer Fähigkeiten vorausgesetzt, bietet sich hier eine Möglichkeit, unser Nation Branding, welches Luxemburg als aufgeschlossenen, dynamischen und zuverlässigen – gemeint war wohl „nützlichen“ – Partner darstellt, mit Substanz zu füllen.

So beschreiben die Leitlinien der Verteidigungspolitik unsere Verteidigung als einen relevanten, angemessenen und verhältnismäßigen Beitrag zu europäischen Sicherheitsanliegen. Insbesondere die europäische Zusammenarbeit liefert den Kontext für den Einsatz unserer Fähigkeiten. Ohne diesen Kontext wäre oft keine den eingesetzten Ressourcen entsprechende, glaubwürdige Verwendung darstellbar. Akzeptiert man diesen Ansatz, erscheinen manche kontrovers diskutierten Investitionen in einem anderen Licht und es eröffnen sich für die Akteure neue Perspektiven, wie etwa in Bezug auf die Attraktivität der Verteidigung als moderner, europäisch denkender Arbeitgeber. Ein RTL-Bericht zum Thema „Brauch d'EU eng eegen Arméi?“[vii] sowie die luxemburgisch-belgische A400M Zusammenarbeit liefern hierzu weitere Denkanstöße. Die in den Leitlinien skizzierten politischen Zielsetzungen gestatten eine solche Lesart, bedürfen hierzu aber der weiteren Vertiefung. Die regelmäßig aufkochenden Verstimmungen innerhalb der Armee kann man durchaus auch als Ruf nach Führung und politischer Zielsetzung in diesen Fragen verstehen.

Mit dem Begriff einer „EU-Armee“ sollte man bis auf Weiteres eher praktische Aspekte verbinden, gewachsen auf der Grundlage von zwischenstaatlichen Kooperationsmodellen. Es gibt keinen politischen Konsens zu einer per Mehrheitsentscheid einsetzbaren eigenständigen Kraft. Als Gründungsmitglied sollte man jedoch darauf vorbereitet sein, Entwicklungen zu begleiten, die auf eine bessere europäische Handlungsfähigkeit abzielen, etwa die „Initiative européenne d’intervention“[viii], der wir eine Beteiligung bislang versagten.

Multilaterale Verhaltensnormen sind ein Schutzwall vor dem Recht des Stärkeren: es lohnt sich für Luxemburg, diese letzte Grenze des politischen Anstands zu verteidigen und einen angemessenen und nützlichen Beitrag dazu zu leisten.


[i] https://defense.gouvernement.lu/dam-assets/la-defense/lignes-directrices-de-la-defense-luxembourgeoise-a-l-horizon-2025-et-au-dela.pdf

[ii] Siehe hierzu auch : Die grüne Militärdoktrin in d'Lëtzebuerger Land vom 19.04.2019

[iii] https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/pesco_factsheet_november_2018_de_0.pdf

[iv] https://budget.public.lu/lb/budget2019.html

[v] https://www.bundeshaushalt.de/#

[vi] https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2019_06/20190625_PR2019-069-EN.pdf

[vii] https://www.rtl.lu/news/europa/a/1348803.html

[viii] https://www.defense.gouv.fr/dgris/action-internationale/l-iei/l-initiative-europeenne-d-intervention