Der politische Diskurs zur nationalen Verteidigungspolitik wird oftmals von der Kostenfrage bestimmt, anstatt deutlicher über Einsatzfragen sowie Verpflichtungen und Sachzwänge innerhalb solidarischer Sicherheitspolitik aufzuklären.

Die Politik wahrt hier einen gebührenden Sicherheitsabstand und bevorzugt es eher, den außermilitärischen Nutzen von ansonsten unliebsamen Verteidigungsausgaben zu betonen. Ebenso werden nationale Vorzeigeprojekte, wie etwa GovSat, hinterfragt, weil erwartete Einnahmen ausbleiben, anstatt ihren politischen Mehrwert beleuchten zu wollen. Überhaupt verdiente das geflügelte Wort vom „retour économique“ der Verteidigungsausgaben eine eigene Betrachtung im Spannungsfeld eines moralischen Anspruchs und dem Wunsch der Rückführung von Geldmitteln in den nationalen Kreislauf. Insgesamt ergibt sich ein uneinheitliches Bild, was unserer sicherheitspolitischen Glaubwürdigkeit abträglich ist.

Die Antwort auf eine parlamentarische Anfrage bezüglich einer Umfrage zum gelebten Selbstverständnis innerhalb der Armee und zur äußeren Wahrnehmung ihrer Rolle durch die Öffentlichkeit liefert Anlass, einige grundsätzliche Punkte im Zusammenhang mit militärischer Fähigkeitsentwicklung zu vertiefen. Zur internen Verfassung der Armee werde ich mich bewusst enthalten. Dazu gab es bereits Untersuchungen, wie etwa den „Rapport Fischbach“ aus dem Jahr 2012.

Ich möchte mich daher auf folgende Aussagen beschränken, die der Antwort von Minister Bausch sinngemäß zu entnehmen sind:

  • Die Öffentlichkeit betrachtet sich unzureichend informiert über Wesen und Aufgaben der Armee.
  • Intern besteht auch Klärungsbedarf zur zukünftigen Ausrichtung der Armee.
  • Trotz dieser Unklarheiten betrachten mehr als drei Viertel der Umfrageteilnehmer die Armee als wichtigen Beitrag Luxemburgs im Rahmen seiner internationalen Verpflichtungen. Auch ein geografisch kleines Land sollte sich verteidigungspolitischen Herausforderungen stellen.

Es gibt also eine Erwartungshaltung an eine am nationalen und internationalen Bedarf orientierten, zielgerichteten und nachhaltigen Verteidigungspolitik (siehe hierzu: Nachhaltige Verteidigungspolitik, RTL Lieserbréiwer, 13.09.2019). Die Fokussierung auf das 2-Prozent-Ziel der NATO versperrt hier den Blick auf Wesentliches. Es besitzt vorrangig eine politische Signalwirkung aufgrund der einfachen Vergleichbarkeit. Als es 2006 politisch bindend wurde, lagen die Ausgaben im Schnitt aller Mitglieder noch relativ nahe am Ziel. Bedingt unter anderem durch die Wirtschaftskrise von 2008 ging die Entwicklung jedoch in eine andere Richtung. Als Folge drastischer Kürzungen in europäischen Verteidigungshaushalten bestand aus amerikanischer Sicht die Gefahr einer Zergliederung der Allianz, wobei die USA und einige wenige militärisch fähige Partner einen unverhältnismäßigen Teil der Kosten und Einsatzrisiken stemmen müssten, während viele Europäer sich auf weniger gefährliche humanitäre Einsätze und Entwicklungshilfe zurückziehen würden.

Glücklicherweise laufen die Gespräche in Brüssel viel differenzierter, als es die schmalspurige 2-Prozent-Debatte vermuten ließe. Hier geht es eher darum, was mit dem Geld gemacht wird und wie Einsatzrisiken solidarisch geteilt werden. Kurzum: Es dreht sich alles um faire Lastenteilung, aufgeteilt auf drei Kernbereiche. Dabei geht es natürlich um den Verteidigungsetat, aber auch ganz konkret um real verfügbare militärische Fähigkeiten und die Teilnahme an Einsätzen.

Hier liegt auch der Schlüssel zum Verständnis vom Wesen, den Aufgaben und der Ausrichtung der Armee. Die Ausrichtung einer Armee ergibt sich aus den militärischen Fähigkeiten, die sie laut politischer Vorgabe vorhalten muss, verbunden mit klaren Zielsetzungen zur zeitlichen Einsatzbereitschaft militärischer Mittel. Ihr Wesen beruht auf der Art und Weise, wie unser demokratischer Rechtstaat sie mit qualifiziertem Personal in genügendem Maße ausstattet und mit welchen Aufgaben er sie national und in Einsätzen betraut – zu deren Erfüllung es dann bestimmter Fähigkeiten bedarf. Über allem steht der bewusste Umgang mit politischen und militärischen Einsatzrisiken innerhalb eines formellen Entscheidungsprozesses, dessen Ausgestaltung charakteristisch für die nationale Haltung in Sicherheitsfragen ist.

In einem System solidarischer Sicherheitspolitik ist militärischer Fähigkeitsaufbau auch ein gemeinsames Anliegen. Sowohl die EU als auch die NATO bedienen sich klar strukturierter Prozesse, welche ausgehend von einem von den Mitgliedsländern getragenen sicherheitspolitischen Lagebild und dem politisch gewünschten Maß an eigener militärischer Handlungsfähigkeit, diejenigen Fähigkeiten bestimmen, über welche die EU oder die NATO verfügen müssen, um ihren Aufgaben gerecht zu werden. Die anschließende Aufteilung des benötigten Fähigkeitspakets auf die Mitgliedsstaaten unterliegt in der NATO Verhandlungen innerhalb eines politisch verpflichtenden Prozesses, während die EU auf Freiwilligkeit setzt.

Diese Prozesse tragen durchaus nationalen Bedürfnissen, wie der Notwendigkeit der Abstimmung mit EU-Erfordernissen, und Besonderheiten, wie unserer dünnen Personaldecke, Rechnung. Sie folgen den Prinzipien des „fair share“, also der angemessenen Teilhabe, und des „reasonable challenge“, also der Zumutbarkeit. Es geht nicht zuletzt darum, begrenzte nationale Mittel effizient einzusetzen und es den Staaten zu erleichtern, nationale Erfordernisse und internationale Verpflichtungen unter einen Hut zu bekommen.

Es gibt jedoch Mindestanforderungen. Am Ende des Tages muss das gesamte benötigte Fähigkeitspaket verfügbar sein. Es gilt, präzise Kriterien zur Einsatzfähigkeit nationaler Kräfte zu erfüllen und angemessen an Einsätzen teilzunehmen. Innerhalb des 2-Prozent-Zieles gilt es, ausreichend, sprich 20 Prozent, in benötigte Fähigkeiten zu investieren.

Was die NATO konkret von Luxemburg an Fähigkeiten und Strukturen erwartet, ließe sich fast auf dem sprichwörtlichen Bierdeckel darstellen, wenn man es denn wollte. Zusammen mit nationalen Erfordernissen und möglichst deckungsgleichen Verpflichtungen gegenüber der EU stellt dies den Bedarf dar, den es zu erfüllen gilt. Verteidigungspolitisch ist es also keinesfalls beliebig, worin investiert wird. In diesem Missverständnis gegenüber den Zielsetzungen von militärischem Fähigkeitsaufbau liegt auch die wirkliche Gefahr, „egal wat“ zu tun, wie Minister Bausch es formuliert hat.

Prozesse zum Fähigkeitsaufbau sind langfristig angelegt. Deshalb unterliegt die Umsetzung der politisch verpflichtenden nationalen Ziele auch einer regelmäßigen Überprüfung und politischen Bewertung auf ministerieller Ebene in Brüssel. Die harte Währung ist hier Verlässlichkeit, untermauert durch nachweisbare Konsequenz in der Ausführung nationaler Pläne. Insbesondere für Luxemburg ist der Weg, durch beständige und sichtbare Fortschritte bei Fähigkeiten und Einsätzen, Teil des Zieles, die 2-Prozent-Kritik zu entschärfen.  Die der Armeereform von 2007 zugrundeliegenden Prinzipien und die Leitlinien von 2017 dienen diesem Ziel. Es gilt, das Bild Luxemburgs als zuverlässigen Partner zu stärken – nicht zuletzt eine Vorgabe unseres Nation Branding, sollte es denn ernst gemeint sein.

Die Reform von 2007 sollte einen politisch und finanziell abgesicherten Rahmen abstecken für den nachhaltigen Fähigkeitsaufbau der Armee, für eine angemessene Beteiligung an Auslandseinsätzen und für die dafür notwendigen strukturellen Anpassungen. Die 2017 vorgestellten Leitlinien der Verteidigung schließlich sollten die langfristige verteidigungspolitische Ausrichtung der Regierung festhalten. Das Koalitionsabkommen von 2018 bekennt sich explizit zur Umsetzung der Leitlinien.

Wenn aber Prinzipien zerfließen und statt klarer strategischer Ziele nur verschwommene Vorstellungen zur äußeren Bewertung dienen können, läuft man Gefahr, an Glaubwürdigkeit in einem Kernbereich nationaler Souveränität zu verlieren, trotz enormer finanzieller Aufwendungen – denn mit diesen alleine ist es eben nicht getan. Das Bekenntnis des souveränen Staates zu seinen militärischen Fähigkeiten ist Teil der Bemühungen um Glaubwürdigkeit. Konkret greifbare Fähigkeiten, unter nationaler Flagge eingesetzt vom eigenen Militär, als sichtbare Teilhabe an der sicherheitspolitischen Lastenteilung, ermöglichen es, nachhaltig politisches Kapital aufzubauen, während der Effekt von Scheckheftpolitik schnell verpufft.

Eine militärische Fähigkeit dient primär dem Erzielen einer militärischen Wirkung. Ihre Relevanz ergibt sich aus ihrer Verfügbarkeit, also dem politischen Willen zum Einsatz, und ihrer Einsetzbarkeit, die sich aus dem Vorbereitungsstand des nationalen Militärs ergibt. Militärische Relevanz bedeutet auch verteidigungspolitische Relevanz – ein weiteres Ziel der Armeereform von 2007.

Eine militärische Fähigkeit ist weitaus mehr als nur kostspieliges Material. Sie ergibt sich aus einer wirkungsorientierten Organisation, aus Einsatzprinzipien, Ausbildung, Vorbereitung und Übung. Wesentlich sind kompetentes Personal und eine fähige Führung. Im Aufbau von Strukturen und Kompetenzen liegt auch der eigentliche nachhaltige Mehrwert. Moderne Fähigkeiten üben eine hohe Anziehungskraft auf junge Menschen aus, die ihr Wissen und ihr Können sinnvoll einbringen und sich beruflich entfalten möchten. Im Gegensatz zu reiner Scheckheftpolitik können Investitionen zum Teil, beispielsweise über Personal- und Infrastrukturkosten, wieder in den nationalen Kreislauf zurückgeführt werden.

Militärische Kompetenz dient auch der politischen Entscheidungsfindung. Wenn man beispielsweise in Luftbetankung investiert, um eine europäische Fähigkeitslücke zu schließen, sollte man auch zu Einsatzfragen in aller Kenntnis urteilen können, dient sie doch der Erhöhung der Wirksamkeit in Zeit und Raum von Lufteinsätzen. Wenn Minister Bausch also sagt, dass er lieber in solche Programme einzahlen möchte, anstatt Material anzuschaffen, verfehlt er schlichtweg den verteidigungspolitischen Kern der Sache: den Aufbau von nationalen militärischen Fähigkeiten und deren Relevanz, also Verfügbarkeit und Einsetzbarkeit. Durch ausgabengetriebene, und weniger bedarfsorientierte, Entscheidungen entstünde zudem der Eindruck einer Rückkehr zur Scheckheftpolitik, welche die Reform von 2007 eigentlich beenden sollte. Sind etwa dem vielen Geld die sicherheitspolitischen Pläne ausgegangen?

Zum Aspekt der Personalausstattung der Armee lohnt es sich, einen zugegeben selektiven Rückblick zu wagen in die Parlamentssitzung vom 19 Dezember 2007, in die Debatte zum neuen Armeegesetz (nachzulesen auf chd.lu). Bekanntlich enthielt sich die Fraktion der Grünen der Stimme, und zwar weil ihr das Vorhaben nicht weit genug ging! Die Ausführungen des Sprechers der Grünen zur Rolle der Armee entsprachen durchaus der erwähnten Erwartungshaltung in der neuesten Umfrage. Luxemburg sollte nicht wegschauen und Verantwortung übernehmen durch aktive Teilnahme, mit eigenen militärischen Fähigkeiten. Struktur und Aufgaben der Armee sollten einem anerkannten Bedarf entsprechen – wobei anzumerken ist, dass den Grünen eine andere Ausrichtung der Armee vorschwebte, als die von der damaligen Regierung bevorzugte.  Rückblickend erscheint mir die gesamte Analyse in vielem immer noch erstaunlich zutreffend, auch manch kritische Punkte zum Zustand der Armee. Es wäre daher sachdienlich, zu untersuchen, wo es seitdem Fortschritte, Stillstand oder Rückschritte gegeben hat, in Anbetracht der aufgewendeten Ressourcen. Weiterhin prangerten die Grünen als einzige Fraktion das bestehende Rekrutierungsmodell als überholt an. Seine soziale Funktion werde überbewertet und ginge am wirklichen Bedarf einer modernen Armee an qualifiziertem Personal vorbei. Deshalb die Forderung, andere Wege zu beschreiten und eine Professionalisierung zu erwägen. Wobei ich allerdings nicht überzeugt bin, dass die Politik hinreichend gefestigte Antworten zu Fragen bezüglich Aufgaben und Einsätzen besitzt, mit denen man eine vollumfänglich professionelle Truppe beauftragen würde. Die Leitlinien von 2017 gehen auf viele dieser Aspekte ein, unter Einbeziehung einer sozialen Funktion. Übrigens: Sprecher der Grünen war Félix Braz. Auf den Bänken hörten François Bausch und Henri Kox aufmerksam zu.

Der Personalstand der Armee entspricht grob einem Prozent aller Beschäftigten von luxemburgischer Nationalität. Der Vergleich mit ähnlich entwickelten Gesellschaften zeigt, dass damit bei unveränderten Zugangsbedingungen und Arbeitsverträgen bereits das Ende der Fahnenstange erreicht ist. Marginale Anpassungen am aktuellen System werden an der Misere der Unterbesetzung und struktureller Ungleichgewichte nichts nachhaltig ändern können. Es wäre also vielleicht zielführender, die grünen Anregungen von 2007 und die Empfehlungen der Leitlinien von 2017 aufzugreifen, und die Einstellungspolitik der Armee auf neuen Grundlagen aufzubauen, indem man den Gegebenheiten und dem Bedarf der modernen luxemburgischen Gesellschaft Rechnung trägt. Es müsste doch möglich sein, das Thema Personal nicht nur als Problem anzugehen, sondern eine optimistischere Perspektive einzunehmen, welche sich aus der Ausschöpfung der Möglichkeiten einer europäischen Ausrichtung unserer Verteidigung ergeben könnte.

GovSat schließlich leidet am zwiespältigen Verhältnis der Politik zu militärisch nutzbaren Fähigkeiten. Das staatliche Gütesiegel auf dem öffentlich-privaten Joint-Venture reicht alleine nicht, um staatliche Nutzer zu binden. Sie befürchten zudem die Nachteile des Geschäftsmodells. Im Gegensatz zu reinen „Government to Government“ – Abkommen müssten sie sich weiterhin den juristischen Unwägbarkeiten des Auftragsvergaberechts aussetzen, während gleichzeitig die Nutzung Auflagen seitens unseres Staates unterläge. Dabei hätte die 2011 beschlossene Teilnahme unserer Verteidigung am amerikanischen „WGS“ (Wideband Global SATCOM) System als Vorlage dienen können, wie man eine solche Fähigkeit auf Regierungsebene an Partner vermittelt.

Es bleiben also genügend Hausaufgaben zu erledigen. Angesichts begrenzter Ressourcen sollte nachhaltige Politik, insbesondere Verteidigungspolitik als eine Kernaufgabe des souveränen Staates, stets bedarfsorientiert sein. Als Unterstützer des wirksamen Multilateralismus und Nutznießer einer solidarischen Sicherheitsarchitektur sollte Luxemburg seinen angemessenen Teil zum Bedarf an relevanten, das heißt in diesem Kontext nützlichen, Fähigkeiten beitragen. Deren politische Verfügbarkeit und militärische Einsetzbarkeit müssen gewährleistet sein. Hier Zweifel zuzulassen würde unsere sicherheitspolitische Glaubwürdigkeit untergraben, trotz hohen finanziellen Aufwands.

Hinsichtlich der weiteren Gültigkeit der Leitlinien von 2017 und in Bezug auf die beschriebene Erwartungshaltung der Öffentlichkeit stehen politische Fragestellungen im Raum, inwiefern der politische Wille weiterhin besteht,  im Rahmen internationaler Partnerschaften und Bündnisse relevante Fähigkeiten als solidarischen Beitrag unter nationaler Flagge aufzustellen, nationale Strukturen und Kompetenzen aufzubauen, um diese Fähigkeiten gezielt im Rahmen einer abgestimmten Gesamtpolitik der Regierung einzusetzen und Mittel aus dem Verteidigungsetat zur gezielten Förderung unserer Industrie zu verwenden. Einsilbige Antworten wären der Tragweite des Themas unangepasst.

Patrick Fautsch, Offizier i.R.