Teil 1:   Strategie: Was ist das? – Es war einmal ein Plan – I want my money back!

Ohne Bezug zu einer faktischen Bewertungsgrundlage fällt es schwer, die vor den zuständigen parlamentarischen Arbeitsausschüssen gemachten Aussagen zum Projekt eines militärischen Erdbeobachtungssatelliten (LUXEOSys) zu bewerten und die Begründung, das Ausmaß und die Auswirkungen der Abweichungen von der ursprünglichen Planung einzuordnen. Dabei gibt es eine solche Bewertungsgrundlage seit 2017 in Form der Leitlinien der Verteidigungspolitiki. Zusätzlich sollte deren praktische Umsetzung transparent in einem „Plan directeur“ dargelegt werden, um die demokratische Kontrollarbeit des Parlaments zu erleichtern.

Sicherheitspolitik ist eine Kernaufgabe des souveränen Staates. Sie dient dem Schutz von fundamentalen nationalen Interessen. Die Leitlinien liefern den strategischen Unterbau verteidigungspolitischer Entscheidungen. Ihre Gültigkeit wurde im Koalitionsabkommen bestätigt. Im Rahmen der parlamentarischen Aufarbeitung von LUXEOSys erschiene es mir daher sinnvoll festzustellen, inwiefern die aktuelle Marschrichtung noch den strategischen Zielsetzungen der Leitlinien entspricht. Vor diesem Hintergrund und in der Kontinuität zweier vorheriger Beiträge an dieser Stelle („Nachhaltige Verteidigungspolitik“ vom 13 September 2019 sowie „Bedarfsorientierte Verteidigungspolitik“ vom 14 Februar 2020) möchte ich Ihnen einige Anstöße zur eigenen Meinungsbildung unterbreiten.

Strategie: Was ist das?

Eine Strategie zielt darauf ab, Einfluss auf einen bestimmten Kontext auszuüben, um Interessen durchzusetzen, angetrieben von konkreten Wertvorstellungen. Eine Strategie setzt Ziele, sie zeigt Wege auf, um diese zu erreichen und sie definiert die Mittel, die zur Verfolgung der Ziele verfügbar sind. Selbstredend gehören zu einer strategischen Vorgehensweise die genaue Kenntnis des Kontexts, in diesem Fall des sicherheitspolitischen Kontexts, sowie eine objektive Sicht auf die Grenzen der eigenen Mittel. Zu den Mitteln zählen etwa die finanziellen Ressourcen, aber auch bestehende Strukturen, wie eine Armee als ausführender Arm der Verteidigungspolitik. Strategische Ziele sollten eindeutig vermittelbar sein. Ihr Erfüllungsgrad sollte messbar sein. Sie sollten zugleich ambitioniert aber auch realistisch sein und man sollte sie mit einer Zeitschiene versehen können.

Die Qualität einer Strategie zeigt sich in ihrer praktischen Umsetzbarkeit, ihrer konkreten Wirkung und in ihrer Anpassungsfähigkeit an wechselnde Umstände. Strategie ist auch immer Kommunikation: Es geht darum, Wahrnehmungen und Meinungen im eigenen Sinne zu prägen. Konsequent angewandt schafft eine Strategie Klarheit über die verfolgten Ziele. Sie dient dadurch der Stärkung der nationalen Glaubwürdigkeit, etwa im Rahmen der Unterstützung von multinationalen Sicherheitsstrukturen – weshalb solche Dokumente in Brüssel und anderen Hauptstädten gerne und sorgfältig gelesen und auf ihre Substanz geprüft werden.

Vorrangige Ziele jeder Sicherheitspolitik sind der Erhalt der nationalen Souveränität, der territorialen Integrität und der Grundlagen einer bestimmten Lebensweise. Nicht zuletzt aus eigener historischer Erfahrung verfolgt Luxemburg diese Ziele über den Weg der Unterstützung des wirksamen Multilateralismus und einer regelbasierten internationalen Ordnung. Eine rein finanzielle Betrachtung reicht also nicht, um ein Urteil über die Umsetzung einer solchen Sicherheitsstrategie zu fällen. Es braucht schon eine differenziertere Betrachtung der Wirksamkeit des Einsatzes aller Mittel und ihres effektiven Zusammenspiels in der Unterstützung der Ziele einer Sicherheitspolitik. Die Effektivität luxemburgischer Sicherheitspolitik misst sich an ihrer Nützlichkeit innerhalb internationaler Strukturen: der gewählte Weg, verteidigungspolitische Ziele innerhalb der NATO und der EU zu verfolgen, wird dadurch auch teilweise zum Ziel. Dies ist die konkrete sicherheitspolitische Übersetzung unseres Nation Branding-Mottos, welches Luxemburg als nützlichen und zuverlässigen Partner darstellt.

Es war einmal ein Plan

Die zweiseitige Kurzfassung der Leitlinien (ab S.6) gibt eine klare Richtung vor: Die Armee soll sich im Rahmen eines Modernisierungsprozesses neue Fähigkeiten aneignen, zur Stärkung der Wahrnehmung Luxemburgs als nützlicher Partner seiner Verbündeten. Luftfahrt- und Weltraumtechnologien werden hier explizit erwähnt. Diese neuen Tätigkeitsbereiche sollen auch neue Anreize für eine militärische Laufbahn schaffen.

Im Rahmen der Aufstellung einer neuen Führung unserer Verteidigung wurde der Wille zur Fortführung der Modernisierung bestätigt. Schon die Armeereform von 2007 versprach eine Modernisierung, die man als kontinuierlichen Verbesserungsprozess verstehen sollte. Nicht zuletzt ist ein „menschliches System“ wie die Armee auf die positive Dynamik solcher Prozesse angewiesen. Motivierende Ziele sind sinnstiftend und erfüllen eine Leitfunktion, insofern sich die Führung mit ihnen identifiziert. Sind sie klar definiert und in eine Strategie eingebettet, ermöglichen sie es einer Organisation und ihrem Personal, sich zu entfalten und sich wandelnden Anforderungen beständig anzupassen.

Die Leitlinien tragen auch der Frage Sorge, wie Verteidigungsausgaben nationalen Wirtschaftskreisläufen nutzbringend zugeführt werden könnten. So kündigen sie die Entwicklung einer Strategie in den Bereichen Forschung, Innovation und Industrie an, um die nationale Wirtschaft am Aufbau von Fähigkeiten zu beteiligen. Eine solche Strategie ist auch notwendig, um zulässige Ausnahmen im europäischen Ausschreibungsrecht zu argumentieren, wenn nationale Sicherheitsinteressen, die es präzise zu definieren gilt, den bevorzugten Zugriff auf national kontrollierte Akteure gebieten.

Es sollte ebenfalls eine Struktur geschaffen werden (Agence nationale de développement capacitaire), um zukünftige Investitionsprojekte in neue Fähigkeiten eigenständig und konform zur industriellen Strategie durchführen zu können.

Die Leitlinien sehen auch den Aufbau eines „Pôle gouvernemental aérien“ vor, um den verschiedenen Projekten in diesem Bereich eine nationale Infrastrukturbasis zu bieten, deren Räumlichkeiten LUXEOSys ebenfalls hätte nutzen können.

All dies wird scheinbar nicht mehr weiterverfolgt, wobei die Aufgabe der Möglichkeit einer nationalen Verankerung einzelner Fähigkeiten auch bedeutet, dass entsprechende Mittel dem nationalen Wirtschaftskreislauf vorenthalten werden.

Die ursprüngliche Planung bei LUXEOSys hinsichtlich Personalressourcen, Kompetenzaufbau, Infrastruktur und industrieller Beteiligung erscheint mir somit als der Versuch einer konsequenten Umsetzung der Leitlinien, während es beim aktuellen Ansatz noch einiger Klarstellungen bedarf, wie die strategischen Ziele der auf politischer Ebene von dieser Koalition bestätigten Leitlinien erreicht werden sollen.

Die praktische Umsetzung der Leitlinien sollte transparent in einem jährlich überarbeiteten „Plan directeur“ beschrieben werden, der dem Parlament seine begleitende Kontrollfunktion der Regierungsarbeit erleichtern sowie Überraschungsmomente ersparen könnte. Erstaunlicherweise finden sich zaghafte Hinweise darauf nur im Jahresbericht des Außenministeriums für 2018  (S.81) und seitdem, so scheint es mir, ist die Spur des „Plans“ im Sande verlaufen. In Anbetracht der möglichen Tragweite von verteidigungspolitischen Entscheidungen stellt sich hier die brennende Frage, wieso die Vorlage eines in den Leitlinien vorgesehenen Kontrollinstruments vom Parlament nicht eindringlicher eingefordert wird?

I want my money back!

Als Sitz von Institutionen und Agenturen zieht Luxemburg bereits einen direkten, nicht unerheblichen, finanziellen Nutzen aus seiner EU- und NATO Mitgliedschaft – nicht umsonst wehrte sich unser Außenminister energisch gegen den Abzug einer kleinen EU-Behörde, da er sich wohl bewusst ist, welche Erosion hier sonst einsetzen könnte. Strategisch ebenso wichtig ist aber der Erhalt der eigentlichen Grundlagen unseres Wohlstands und Gesellschaftsmodells: die Wirtschaftsräume und Sicherheitsallianzen zu deren Gründungsstaaten wir zählen.

Außer Gemeinplätzen über internationale Solidarität und Multilateralismus fällt es der nationalen Politik andererseits schwer, Nutzen und Zusammenhänge einer Sicherheitspolitik als eine zentrale Verantwortung des souveränen Staates zu vermitteln, die es gilt, zu angemessenen Kosten im Rahmen einer bei EU- und NATO gezeichneten „Versicherungspolice“ zu erfüllen. Statt den Weg einer transparenten Darstellung von Verpflichtungen, Kosten und Nutzen zu gehen, wurde von der vorherigen Regierung versucht, steigende Verteidigungsausgaben als lukratives Geschäftsmodell zu propagieren – mit mäßigem Erfolg. Aus den plakativen Ankündigungen konnte nichts werden, weil strategische und sicherheitspolitische Aspekte unzureichend berücksichtigt wurden.

Welche anderen Kriterien erlaubten es denn, den Nutzen von Verteidigungsausgaben einigermaßen objektiv zu bewerten? Die „Was haben wir davon?“ Frage definiert sich am ehesten in Relation zu den gesetzten Zielen, womit wir wieder bei der Strategie und ihrer messbaren Wirkung wären. Ein Mehrwert kann sich auf verschiedenen Ebenen ergeben. Die militärische Nützlichkeit einer Fähigkeit im Kontext unserer Allianzen schlägt sich in einem politischen Mehrwert nieder: Der Verfestigung des Eindrucks, ein nützlicher Partner zu sein, als Ziel einer wirksamen Kommunikationsstrategie. Die Beitragsfähigkeit der Armee durch ihre vielfältigen Einsatzmöglichkeiten ist hier von Bedeutung. Eine Fähigkeit kann auch einen direkten nationalen Nutzen entfalten. Ebenso kann sie durch Beteiligung nationaler Akteure wirtschaftliche Impulse geben. Die beiden letztgenannten Punkte treffen beispielsweise auf die Armeehubschrauber zu, welche intensiv von der Polizei genutzt und von einem nationalen Betreiber eingesetzt werden. Der Aufbau einer wirklich relevanten wirtschaftlichen Dimension von Verteidigungsausgaben unter Einbeziehung nationaler Akteure ist jedoch ein langfristiges Unterfangen.

Direkte Kompensationsabkommen im Rahmen von Rüstungsverträgen sind beschaffungsrechtlich nicht mehr zulässig. Ihre Wirksamkeit war stets begrenzt, sie trieben die Gesamtkosten und boten Einfallstore für Korruption. Erlaubt sind jedoch industrielle Beteiligungen, wenn sie der Förderung eines sicherheitspolitisch relevanten Industriezweigs oder einer Forschungseinrichtung dienlich sind, und dieses nationale Sicherheitsinteresse hinlänglich in einer industriellen Strategie dargelegt wurde, so wie die Leitlinien es eigentlich vorsehen. Ein solches Vorgehen bedingt allerdings viel kleinteilige Aufbauarbeit, bevor erste Früchte sichtbar werden.

Wenn jedoch, wie es mir scheint, aus ideologischen Gründen Abstand genommen wird von einer nationalen Verankerung von militärischen Fähigkeiten, sind zentrale Ziele der Leitlinien, wie etwa die integrale Beteiligung der Armee am Fähigkeitsentwicklungsprozess sowie die Förderung nationaler Wirtschaftszweige aus Forschung und Industrie, in Frage gestellt. Die möglichen Auswirkungen der Neuausrichtung von LUXEOSys auf die weitere Anwendung der Leitlinien könnten sich so als eine Kernfrage der parlamentarischen Aufarbeitung entpuppen.

Patrick Fautsch, Colonel honoraire