Teil 2:   Die Magie der großen Zahlen

Ohne Bezug zu einer faktischen Bewertungsgrundlage fällt es schwer, die vor den zuständigen parlamentarischen Arbeitsausschüssen gemachten Aussagen zum Projekt eines militärischen Erdbeobachtungssatelliten (LUXEOSys) zu bewerten und die Begründung, das Ausmaß und die Auswirkungen der Abweichungen von der ursprünglichen Planung einzuordnen. Dabei gibt es eine solche Bewertungsgrundlage seit 2017 in Form der Leitlinien der Verteidigungspolitik(1). Zusätzlich sollte deren praktische Umsetzung transparent in einem „Plan directeur“ dargelegt werden, um die demokratische Kontrollarbeit des Parlaments zu erleichtern.

Die Magie der großen Zahlen

Bei der Finanzierung einer europäischen Sicherheitspolitik stuft die EU die mangelhafte Effizienz der Ausgabenpolitik der Mitgliedsländer als ein Hauptproblem ein. Mein vorrangiges Ansinnen ist daher die effiziente und nachhaltige Nutzung des vorhandenen Haushaltsrahmens in der Umsetzung einer klar erkennbaren Strategie.

Der Umgang der nationalen Politik mit Verteidigungsausgaben zeichnet sich durch einige Auffälligkeiten aus. So durchdringt die Diskussion nur selten die Oberfläche der finanziellen Betrachtungen, vielleicht als Ausdruck einer eher transaktionellen als wirklich politischen Sichtweise, sieht man von der routinemäßig abgehakten Konfrontation bekannter ideologischer Grundsatzpositionen ab. Dabei schiene es mir angebracht, Strittiges durch einen sachlichen Umgang mit sicherheitspolitischen Fakten und strategischen Leitlinien zu objektivieren und dadurch Raum zu schaffen für die politische Diskussion anderer, mindestens ebenso wichtiger Aspekte wie den Einsatz und die wirtschaftliche Dimension militärischer Fähigkeiten.

So wird niemand leugnen, dass die Entwicklung des Airbus A400M Transportflugzeugs mit einem Kostenproblem sowie erheblichen Verzögerungen behaftet ist. Eine rein nationale Betrachtung nimmt dieser Beurteilung teilweise die Schärfe. So fällt die um drei Jahre verspätete Auslieferung nicht so sehr ins Gewicht, da es keine Auswirkungen auf bestehende Einsatzplanungen der Armee gab. Ein nüchterner Blick auf die finanzielle Abwicklung der Beschaffung stimmt auch versöhnlicher. Das nationale Flugzeug wurde für 120 M Euro, ausschließlich Steuern, zu den 2001 gültigen Preisen bestellt, im Bewusstsein der Anwendbarkeit einer Teuerungsrate. In der Gesetzvorlage zur Genehmigung der Beschaffung (2) wird von einer jährlichen Verteuerung von 2,5 % ausgegangen, was zu einem berechneten Auslieferungspreis von 164,54 M Euro in 2017, als damaligem Zieljahr, geführt hätte – zu vergleichen mit den mehr als 168 M Euro, die als heutiger Endpreis vor Steuern angeführt werden. Aus planerischer Sicht also fast eine Punktlandung, so dass das Beschaffungsgesetz nie angepasst werden musste. Dies ist doch eine bemerkenswerte und einer Versachlichung förderliche Feststellung.

Eine andere Besonderheit ist der Umgang mit den Betriebskosten. Hier wurde eigens das Beschaffungsgesetz des A400M ergänzt, um die voraussichtlichen Betriebskosten über 35 Jahre abzudecken. Nur, was ist der praktische Nutzen des angegebenen Betrags von 420 M Euro, der zudem mit einer Preisanpassungsklausel versehen ist und auf Hypothesen, inklusive Sicherheitspuffer, beruht, da heute niemand genau weiß, was ein A400M tatsächlich über die gesamte Betriebszeit kosten wird?

Dass es anders geht, zeigt beispielsweise die Gesetzvorlage zum Bau unserer „Tram“: auf einer halben Seite wird hier in der beigefügten „Fiche financière“ dargelegt, dass jährliche Betriebskosten in Höhe von 18 M Euro zu erwarten sind – als hypothetische Planungsgrundlage, da präzisere Angaben kaum möglich sind, angesichts des langen Nutzungszeitraums und der Größenordnung eines Projekts, das zudem völliges Neuland erschließt. Dies entspricht gängiger Praxis. Niemand kam dabei jedoch auf den Gedanken, die Straßenbahn im Rahmen des Gesetzes als Milliardenprojekt zu benennen.

Selbstverständlich gibt es Unterschiede in der Natur dieser Verpflichtungen, die unterschiedliche Verfahrensweisen rechtfertigen könnten. Da die Möglichkeit einer parlamentarischen Kontrolle jedoch stets gewahrt ist, schiene mir eine einheitlichere und vor allem erklärende Kommunikation zur Darstellung dieses Kostenpunkts wichtiger.

So stellt sich bei LUXEOSys oder etwa der Beteiligung an einer europäischen Lufttransport- und Betankungsflotte, genannt MMF (3), zumindest die Frage, welche Eindrücke, bei welchem Publikum, eine Kommunikationsstrategie vermitteln möchte, die gleichzeitig mit dem Eingeständnis von erheblichen Mehrkosten im ersten Vorhaben eine Verdreifachung des Budgets im zweiten ankündigt, ohne tiefer auf sicherheits- und wirtschaftspolitische Zusammenhänge und Zielsetzungen einzugehen.

Die jetzt angekündigten Aufstockungen bei LUXEOSys und MMF stellen zudem beträchtliche Umschichtungen innerhalb des vorhandenen Investitionsrahmens dar, mit voraussichtlichen Auswirkungen auf andere Vorhaben. In welchem Maße die weitere Umsetzung der Leitlinien davon beeinträchtigt ist, vermag ich nicht zu beurteilen.

Um Missverständnisse auszuräumen: es gibt für Luxemburg durchaus gute Gründe, Vorhaben wie LUXEOSys und MMF angemessen zu unterstützen. Sie entsprechen einem real vorhandenen Bedarf innerhalb unserer Sicherheitsallianzen und sie können dazu beitragen, strategische Zielsetzungen der Leitlinien zu erfüllen. Zur Definition dessen, was angemessen heißt, bedarf es jedoch einer politischen Diskussion jenseits der nackten Zahlen: Was will man konkret erreichen, mit welchen Mitteln?

Luxemburg ist Schlusslicht in den Statistiken zum relativen Niveau der Verteidigungsausgaben, trotz der seit 2014 erfolgten progressiven Erhöhung von 0,4 % des BIP auf jetzt nahezu 0,7 %. Eine Beteiligung an der kritischen Debatte zum 2 % Ziel der NATO – die es durchaus gibt – sollte daher von pragmatischer Zurückhaltung geprägt sein, denn die gewiss beeindruckenden absoluten Zahlen, die in der nationalen Kommunikation bemüht werden, um das 2 % Ziel zur surrealen Phantasie zu erklären, sind aus Sicht unserer Partner schlicht ein Zeichen unseres Reichtums – und dieser gilt wiederum als Messlatte unserer Beitragsfähigkeit. Auch konfrontierte uns jegliche hypothetische Neudefinition des Ziels stets mit den gleichen grundsätzlichen Fragen: auch 1,2 % stellten noch das Doppelte unseres heutigen Beitrags dar. Die Kernfragen sind also andere als der Zielwert an sich. Es sind politische Fragen zum Verständnis der Aufgaben des souveränen Staates.

Was die Verteidigungsausgaben anbelangt, muss man Beträge nach ihrer Verwendung aufschlüsseln. Nur eine Analyse der Kostenstruktur und der betrachteten Zeiträume vermag hier Klarheit zu verschaffen.

Dies fängt an mit dem eigentlichen Verteidigungshaushalt. Dieser bestand über Jahrzehnte hauptsächlich aus Personalkosten, inklusive Renten, und vergleichsweise geringen Betriebs- und Infrastrukturkosten. Es werden auch Ausgabenposten verschiedenster Verwaltungen (Polizei, öffentliche Bauten) teilweise angerechnet, wenn eine verteidigungspolitische Nutzung nachgewiesen werden kann, etwa beim Flughafen. All diese Mittel fließen größtenteils wieder in nationale Kreisläufe zurück.

Heute jedoch, als eine direkte Folge der Entscheidung zur Beitragserhöhung, bewegt sich die Investitionsquote der luxemburgischen Verteidigung in einer Größenordnung von etwa 40 %, also dem doppelten Wert der NATO-Empfehlung und aus betriebswirtschaftlicher Sicht kaum eine empfehlenswerte Option, um den nationalen Verteidigungsbeitrag nachhaltig und progressiv zu erhöhen. Dies ist kurzfristig jedoch nicht problematisch, sofern man die Überführung einzelner Vorhaben von der Investitions- in die Betriebsphase so organisiert, dass steigende Betriebskosten den sinkenden Investitionsanteil ersetzen – wie es jetzt beim A400M geschehen wird. Nur so lässt sich ein nachhaltigeres Kostengleichgewicht von Personal- zu Betriebs- und Investitionskosten erreichen.

Damit nicht alle Mittel „über die Grenze verschwinden“, bedarf es politischer Zielsetzungen, welche wirtschaftlichen Kreisläufe entwickelt werden müssen, um Verteidigungsmittel national zu verarbeiten. Geld, das der Staat ausgibt, löst sich ja bekanntlich nicht in Luft auf, sondern es zirkuliert und stellt Einnahmen dar, die bei entsprechender Planung nationalen Kreisläufen erhalten bleiben. Da die nationale Industrie nur in geringem Maß materielle Verteidigungsgüter liefern kann, liegt der Schlüssel zur Rückführung von Verteidigungsmitteln in nationale Kreisläufe zu einem bedeutenden Teil bei den Betriebskosten, wie etwa Dienstleistungen und Gehälter und in kleinerem Umfang bei den Infrastrukturen. Dies geht einher mit dem progressiven Aufbau von militärischen, technologischen und wirtschaftlichen Kompetenzen.

Eine nachhaltige Herangehensweise an die progressive Erhöhung des Verteidigungsbeitrags erfordert also die parallele Entwicklung eines ökonomischen Umfelds, ansonsten verbliebe man in einer reinen Kostenspirale, getrieben von einem hohen Investitionsdruck, an der eigenen Wirtschaft vorbei. Diese Frage stellt sich auch nicht erst bei 2 %, sondern auch jetzt schon bei 0,6 % Verteidigungsbeitrag. Dies ist mein wesentlicher Punkt: ein strategischer Ansatz ist kein intellektueller Luxus, sondern zwingend notwendig, damit Steuermittel sinnvoll eingesetzt werden.

Abstrakte Zahlenaggregate in sagenhaften Dimensionen, die oft nur dadurch entstehen, dass kurz- bis mittelfristige Investitionsaufwendungen und teilweise über Jahrzehnte addierte Betriebskosten zusammengeschlagen werden, liefern ein verzerrtes Bild. So wird MMF jetzt pauschal mit 600 M Euro veranschlagt, wovon jedoch mehr als die Hälfte über einen Zeitraum von 30 Jahren summierte Betriebskosten sind. Die jährlich dafür anfallenden 11,3 M Euro sind ein Betrag, der in einem Verteidigungshaushalt von aktuell etwa 350 M Euro wohl unterzubringen ist. Mein Kritikpunkt wäre eher, dass offensichtlich nur eine Beteiligung an anderswo anfallenden Kosten angestrebt wird – was wiederum die Frage des Mehrwerts, nicht nur finanzieller Art, einer Verdreifachung unseres Einsatzes aufwirft.

Bei LUXEOSys dagegen könnte die Sache anders aussehen. Ich wage auch zu vermuten, dass einige der jetzt beabsichtigten Zusatzinvestitionen sich nicht nur auf die Nutzungsdauer eines ersten Satelliten beziehen. Dies würde einige der angekündigten Mehrkosten in einem anderen Licht erscheinen lassen, sollte jetzt tatsächlich in anderen Größenordnungen und längeren Zeiträumen gedacht werden. Es wird sich jedoch erst zeigen müssen, ob der wesentlich schnellere Aufbau von größeren Strukturen durch Auslagerung an externe Dienstleister auch der Entstehung eines national verwurzelten ökonomischen Umfelds förderlich sein wird.

Dass Kritik sich am Aspekt der Betriebskosten kristallisiert, ist also teilweise ein Kommunikationsproblem, liegt doch hier Potenzial, um die nationale Wirtschaft zu fördern. Um dieses Potenzial zu heben, ist eine nationale Verankerung von militärischen Fähigkeiten jedoch unabdingbar. Um hierzu eine breite politische Debatte zu ermöglichen, müsste die Darstellungsweise der Ausgaben um die fehlenden Dimensionen ergänzt werden. Der „Plan directeur“ könnte dazu beitragen – wenn es ihn denn noch gibt.

Auch wenn andere Umstände mit erheblichen Auswirkungen auf unser Leben, wie die aktuelle sanitäre Krise, zu einer Verschiebung der Prioritäten führen, so muss der souveräne Staat stets die ganze Bandbreite seiner Verpflichtungen und strategischen Interessen wahrnehmen. Eine sicherheitspolitische Nulloption gibt es daher nicht, insbesondere als gleichwertig stimmberechtigtes Mitglied internationaler Allianzen. Die Frage nach einem angemessenen Verteidigungsbeitrag hat also Bestand und verlangt nach einer politischen Antwort, die ich aufgrund meiner Vorbelastung nicht zu geben vermag, soll Georges Clemenceau doch schon gemeint haben: „La guerre est une chose trop sérieuse pour être confiée à des militaires".

Patrick Fautsch, Colonel honoraire

(1)    https://defense.gouvernement.lu/dam-assets/la-defense/lignes-directrices-de-la-defense-luxembourgeoise-a-l-horizon-2025-et-au-dela.pdf

(2)    Chambre des députés, session ordinaire 2004-2005, projet de loi no5394 portant sur l’acquisition d’un avion de transport militaire A400M, pp. 7-8

(3)    MMF: Multinational Multi-Role Tanker and Transport (MRTT) Fleet